Першоджерело «Медицинский контроль»
«Медицинский контроль» уже писал, какие положения появятся в пакете законодательных изменений от Минздрава, которые призваны кардинально сменить систему финансирования украинских медицинских учреждений. На прошлой неделе министр здравоохранения Украины Александр Квиташвили презентовал пакет законодательных изменений, которые в корне меняют систему работы украинских больниц и их правовой статус. Речь идет о начале демонтажа постсоветской переходной системы здравоохранения в Украине. Эти изменения фактически откладывались с 1991 года и можно без преувеличения сказать, что равной по значимости реформы в украинском здравоохранении еще не было. К сожалению, закон в том виде, в каком он принимается, повлечет за собой повторение всех ошибок, которые были допущены во время приватизации 1990-х годов в Украине: приватизация через коррупцию, банкротство и разорение больниц с последующей скупкой их по бросовым ценам.
Теперь подробнее.
По словам авторов законопроекта, об очень многом в нем можно спорить, менять и дорабатывать (если на это хватит недели: законопроект был подан без общественного обсуждения и министерство настаивает на его скорейшем принятии Верховной Радой). Нельзя изменить только одно: положение об изменении формы собственности медучреждений. Украинские больницы раньше были в основном коммунальными и государственными учреждениями (КУ и ГУ), а после принятия закона они смогут стать коммунальными предприятиями (КП) и унитарными государственными предприятиями (УГП).
Что это значит, и в чем отличие?
КУ и ГУ не являются хозяйствующими субъектами, не могут иметь собственной задолженности, не могут быть банкротами, не могут быть приватизированы, обладают крайне узким пространством финансового маневра. КП и ГП все это могут и обладают большими полномочиями по перераспределению своего финансирования, его оптимизации и принятию организационных решений. В украинских условиях такая свобода практически всегда приводит к появлению в КП и ГП коррупционных схем, убыточности КП и ГП (даже монополистов), расхищению материально-технической базы, выведению доходов КП и ГП в частные руки, аффилированные с действующим руководством предприятия. Это неизбежно: директор ГП не мотивирован сохранить и укрепить госпредприятие. Мотивировать его не разворовывать подконтрольное ему предприятие мог бы только неусыпный надзор правоохранительных органов, которого в нашей стране пока нет ни в одной отрасли.
К чему это приведет в ближайшей перспективе?
- Полная непрозрачность доходов и расходов больниц. Если сейчас мы (формально) еще имеем право требовать какой-то прозрачности от коммунальных учреждений, то коммунальные и государственные предприятия существуют в совсем другом режиме публичности. Собственно, они вообще не публичны, добиться от них любой информации крайне трудно. Если больницы станут КП и ГП, получить от них информацию смогут только правоохранительные органы. Стоило общественности (в том числе «Медицинскому контролю») начать поднимать вопросы о том, откуда берутся и как рассчитываются полулегальные тарифы на медицинские услуги в Украине, как тут же возник закон, который резко уводит в сумеречную зону все больницы Украины. Совпадение? Не похоже.
- Закрепление существующих непрозрачных тарифов на медицинские услуги и их рост. Ни одно учреждение здравоохранения и ни один департамент здравоохранения ни на областном, ни на городском уровне не в состоянии предоставить пациенту экономические расчеты, которые обоснуют стоимость услуг больницы (т.н. «неформальных платежей» и «благотворительных взносов», которыми маскируются платежи за медицинские услуги). Почему компьютерная томография в Николаеве стоит 700 грн? Почему в Киеве в Национальном институте рака она же стоит 800 грн? Почему на эту сумму не влияют ни наличие запасов расходных материалов, ни состояние оборудование и материально-технической базы, ни донорская помощь меценатов больнице?
Потому что медицинские учреждения Украины сегодня – естественный монополист, тесно связанный с местной властью, фактически неподконтрольный правоохранителям, погрязший в коррупции и застрахованный от малейших изменений лично губернатором каждой области (благодаря высокому политическому значению и возможностям влиять на электорат). Любые попытки активистов добиться снижения тарифов или хотя бы их расчета наталкиваются на глухую стену саботажа местных властей.
В результате превращения больниц в КП и ГП и перехода их на хозрасчет, непонятные завышенные тарифы не только будут закреплены. Они неизбежно вырастут. Любое КП и ГП в Украине, работающее с потребителями, обладает всеми возможностями для коррупционного завышения собственных расходов и последующего «повышения тарифов до экономически обоснованных». На самом же деле в системе, в которой нет рыночной конкуренции, не может быть экономически обоснованных тарифов: они всегда монопольные и завышенные. Таким образом, в 2015-2016 году, после принятия законов от МОЗ, платежи за медицинские услуги в больницах будут зафиксированы, а затем и повышены.
- Подготовка почвы для приватизации больниц через накопление долгов и банкротство.
Приватизация государственных предприятий в 1990-х годах в большинстве случаев проходила по более или менее стандартной схеме. Сначала ФПГ, заинтересованная в собственности, назначала «своего» директора госпредприятия. Рядом с госпредприятием появлялись многочисленные фирмочки, аккумулировавшие всю прибыль, а само предприятие становилось все более убыточным. Следующая ближайшая цель – банкротство. После банкротства предприятие реорганизовалось в акционерное или хозяйственное общество, владельцем которого становилась ФПГ, провернувшая всю операцию. И если справедливая стоимость актива до реорганизации в ГП могла составлять десятки миллионов, то после нескольких лет «хозяйствования» специального поставленного директора она падала практически до нуля.
Идентичная схема может быть и непременно будет использована во всех украинских больницах, являющихся привлекательным активом. Уже в 2016 году большинство больниц начнут погружаться в долги и приближаться к банкротству, чтобы впоследствии быть фактически скупленными. Это приведет к окончательной приватизации украинской сети учреждений здравоохранения и закреплению их за монополистами.
При этом приватизаторы получат в свои руки не только помещения, не только клиентскую (пациентскую) базу и не только существующую материально-техническую базу. Именно в этом году World Bank планирует выдать Украине кредит на 215 миллионов долларов под региональные программы развития здравоохранения. Подавляющее большинство этих программ предусматривает покупку дорогостоящего медицинского оборудования. Мало того, что эти покупки сделают кассу украинским дистрибьюторам медоборудования и региональным лидерам («откаты» на закупках медоборудования составляют до 40%; под контролем Всемирного банка они могут значительно уменьшиться, но точно не до нуля). Более того: купленное оборудование окажется в больницах, которые после принятия законопроектов Минздрава будут реорганизованы и проведены кратчайшим путем к будущей приватизации. В руках ФПГ, которые приватизируют больницы, окажется высокотехнологичное оборудование, которое только сильнее закрепит их монопольные позиции на региональных рынках медицинских услуг.
Мы не сомневаемся, что после превращения ГП и КП в ЗАО и ОАО, которое неизбежно произойдет в течение нескольких лет, стоимость медицинских услуг снова вырастет, а качество ухудшится. Таково неизбежное следствие никем не контролируемого монополизма. Напомним, что в странах с развитым здравоохранением контроль качества медицинской услуги осуществляется благодаря протоколам лечения, внедрению электронных реестров пациентов и историй болезни, аккредитации клиник и системе постоянного повышения квалификации врачей. Контроль же стоимости медицинской услуги осуществляется благодаря рыночной и конкурентной системе медицинского страхования и системе аккредитации клиник. Ни одна из этих систем в Украине не реализована, а их частичная реализация рассчитана на срок до 2025 года.
Что мы должны сделать?
Пока в Украине не внедрены вышеуказанные механизмы контроля над качеством и стоимостью медицинской услуги, мы должны внедрить промежуточные механизмы общественного контроля.
Заказчиком медицинской услуги является территориальная община. Глава облгосадминистрации (губернатор) не является ее представителем: это чиновник, назначенный Президентом Украины без согласования с общиной. Глава департамента здравоохранения области – аналогично. Итак, для баланса в законопроекте, который даст возможность украинским больницам стать КП и ГП, необходимо предусмотреть обязательное участие местной общины в контроле над работой больниц.
На сегодня в Украине не предусмотрены органы общественного контроля над работой больниц, кроме опекунских советов, у которых нет никаких контрольных полномочий. Такие органы необходимо внедрить. Все украинские учреждения здравоохранения должны вписать в свой Устав положение о создании коллегиального органа общественного контроля над своей работой. В этот орган должны входить представители местной общины (общественные и политические деятели, активисты) и коллектив больницы на основе ротации (для баланса мнений).
Орган должен обладать широкими полномочиями по мгновенному доступу к информации о деятельности больницы, правами по доступу на ее территорию, возможностями информирования пациентов, эксклюзивными полномочиями по привлечению донорской помощи больнице (чтобы исключить схемы по фиктивным «благотворительным организациям», которые создают и курируют главврачи в коррупционных целях). В то же время, он должен нести обязательства отчитываться перед местной общиной в своей работе. Подробное положение о создании таких органов должно быть разработано с участием общественности и утверждено Кабинетом Министров Украины (не Минздравом, потому что в Украине есть немало ведомственных лечебно-профилактических учреждений, не входящих в систему Минздрава).
«Медицинский контроль» настаивает на внесении в законопроект Минздрава поправок об обязательном создании при медицинских учреждениях органов общественного контроля (Приложение 1). Эта промежуточная мера – единственный шанс украинского общества на сдерживание коррупционных схем по черной приватизации больниц и повышение прозрачности работы системы здравоохранения.
После этого в течение нескольких лет необходимо будет:
– создать систему медицинских стандартов и протоколов лечения.
– создать систему обеспечения качества медицинских услуг и аккредитации (подтверждения уровня) медицинских учреждений;
– создать единую методику определения цен на медицинские услуги – как за бюджетные, так и оказываемые за другие средства;
– наладить сбор нормальной медстатистики и создать реестр пациентов.
– создать систему государственного заказчика.
И только после этого можно будет отпускать коммунальные и государственные учреждения здравоохранения в свободное плавание.
Автор Игорь Щедрин
Приложение 1.
Редакція МОЗ Редакція ГО «Медичний контроль»
| Стаття 24. Участь громадськості в охороні здоров’я | |
| (…) | (…) |
| При органах та закладах охорони здоров’я можуть створюватися громадські консультативні або наглядові ради, які сприятимуть їх діяльності та забезпечуватимуть інформованість населення і громадський контроль в сфері охорони здоров’я.
Наглядова рада закладу охорони здоров’я є колегіальним органом, що здійснює громадський контроль за дотриманням прав та забезпеченням безпеки пацієнтів, додержанням етичних принципів і законодавчих вимог здійснення медичного обслуговування закладом охорони здоров’я, розглядає фінансово-господарську діяльність закладу охорони здоров’я. Порядок утворення, права, обов’язки наглядової ради закладу охорони здоров’я та типове положення про наглядову раду закладу охорони здоров’я затверджуються Кабінетом Міністрів України. |
При органах охорони здоров’я можуть створюватися громадські консультативні ради, які сприятимуть їх діяльності та забезпечуватимуть інформованість населення і громадський контроль в сфері охорони здоров’я. При закладах охорони здоров’я створюються органи громадського контролю з метою сприяння їх діяльності та забезпечення громадського контролю над функціонуванням закладу.
Орган громадського контролю у закладі охорони здоров’я є колегіальним органом, що складається з представників місцевої громади та представників колективу закладу охорони здоров’я, здійснює громадський контроль за дотриманням прав та забезпеченням безпеки пацієнтів, додержанням етичних принципів і законодавчих вимог здійснення медичного обслуговування закладом охорони здоров’я, розглядає фінансово-господарську діяльність закладу охорони здоров’я.
Порядок утворення, права, обов’язки органів громадського контролю у закладах охорони здоров’я та типове положення про орган громадського контролю закладу охорони здоров’я затверджуються Кабінетом Міністрів України. РОЗДІЛ XII. ПРИКІНЦЕВІ ТА ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ Кабінету Міністрів України в двомісячний строк з дня набрання чинності цього Закону розробити та затвердити постанову Кабінету Міністрів України, якою визначити особливості функціонування системи громадського контролю в сфері охорони здоров’я, в тому числи особливості створення та функціонування органів громадського контролю при закладах охорони здоров’я. |
